政改：党政合一与党政分开

文/袁绪程

近年来，县以下的基层党政机构改革试点层出不穷，颇有声势：从湖北、安徽等省的乡镇党委书记和乡镇长“一肩挑”改革到广东的县级区——顺德党政机构整合缩编、区委领导兼职政府职能部门首脑的改革等等，被媒体誉为“党政合一”的改革。有观点认为，党政合一的改革缓缓拉开了中国式政治体制改革的大幕；也有观点担忧：“党政合一”替代“党政分开”意味着始于上世纪八十年代的“党政分开”改革业已终结，新的一轮集权正在上演。

笔者认为，党政合一和党政分开是两个不同层面的改革，既不能相互替代，更不能片面理解为相互否定，而是相辅相成的。

党政分开，是上世纪八十年代提出的改革任务。由于没有进行实质上的分开，党政机构尤其是政府机构不断膨胀，在同一权力领域相互交叉、相互重叠、权责不清、人浮于事。因此，针对行政领域的人员、机构、职能“三重叠”现象，进行“合一”的改革，旨在促进行政管理体制的科学化，提高行政效率，如前面提到的党政首脑“一肩挑”，意在消除不断摩擦内耗，扯皮推诿的党政“两张皮”的长期困扰的问题；又如像顺德那样，将党委和政府职能重叠的机构合并整缩（由原来的41个精简为16个）的机构改革，节约行政党政机构成本，提高办事效率。

从改革的层面和性质看，“党政合一”的改革主要是机构及人员设置的科学化问题，用经济学的语言，是投入——产出的效率最大化问题，涉及的是机构及人员的行政权力配置的合理化问题。

党政分开的改革主要是解决“党国同构”和“党政一体”所带来的“党政不分，以党代政”的问题。其领域包括行政、立法、司法，其性质涉及政治体制的民主化和科学化，以及改善党的执政方式，提高党的领导能力等层面的问题。其改革的方向是，党的各级组织有先有后、渐进有序的从包括行政、立法、司法的国家组织中分离出来，从“全能”的、“革命”的党走向现代的、法治的执政党。党政分开的本质是职能以及权责的分开。如果可以比喻的话，分离出来的党组织，更像是进行领导和决策的董事会，而不是进行直接经营的管理班子。因此，要严格界定党组织和国家组织的权力及责任。

应当说，党政分开的改革取得了一定得成效，但远没有到位。在某些领域甚至不尽如人意。从广义看，党政分开不应局限于“国家机器领域”，而应包括党群、党教、党事、党企等领域，在这些领域也应大胆的试点。应当看到，政治体制改革层面上的党政分开是机构和人员配置改革层面上的党政合一的基础，只有抓好权力制衡的党政分开的改革，才能防止从一个极端——权力平衡的相互牵制权力的低效率走向另一个极端——权力集中而可能产生的*。

我们期望，更多的基层能够把“党政合一”的机构及人员配置式改革与“党政分开”的职权分离式改革有机结合起来，从而既轰轰烈烈，又扎扎实实地推进我国的政治体制改革。

（原文载于《中国改革》2009年第11期卷首语）

摘要： 中国更需要改革的知识分子 文/袁绪程 时光荏苒，岁月匆匆，转眼间，到中国经济体制改革杂志社已五年了。说来惭愧，虽是总编辑兼社长，但忙乎的多是社长的活，经营及管理占用了更多时间，而杂志社生存的压力始终没有解除，这与我到来的初衷相去甚远。人都想做自己最喜欢的事，但常常事与愿违或大打折扣。由于稿源和人手的不足，我也只有“冲锋陷阵”了。 本书收录的大多数文章都是专为《中国改革》和《改革内...

摘要： 中国改革•民营企业高层论坛 常州宣言 　　  在中华人民共和国60年华诞之际，我们来自祖国各地的民营企业家、民营经济工作者聚首2009年金秋的常州，以“推动中国改革，发展民营经济”为主题，举办首届中国改革•民营企业高层论坛。 　　百年震荡，六十年复兴，三十年改革，中国民营企业从无到有，从小到大，几经沉浮，几番风雨，艰难曲折，百折不挠，以至发展到“三分天下有其一”。 　　民营...

摘要： 经济体制改革远未结束 文／袁绪程   我国的经济体制改革搞了3 0年，其取得的伟大成就和存在的问题都是举世无双的。 有学者认为， 经济体制改革已基本结束，余下的是政治体制改革；也有学者认为经济体制改革还处于“ 半截子工程” ， 远没有结束。我倾向后一种意见。 如果对经济体制改革进行定义，那就是经济组织及其规则的改革。概括地说， 是经济的组织改革、价格改革和产权改革。 ...

摘要：

摘要： 民营经济与中国未来 　　袁绪程 　　去年下半年至今，60年一遇的金融风暴从太平洋彼岸呼啸而来，中国民营企业陷入多年未见的恶劣环境之中。一些民营企业不得不瘦身紧缩，一些民营企业在金融海啸中苦苦挣扎，躲不及的干脆关门收档。紧接着，亦喜亦悲的“粮食吃掉奶牛”（中粮控股蒙牛）的国企购并民企事件、震惊国人的“通钢血案逼退建龙”的民企购并国企被中止事件纷纷扬扬。一时间，舆论哗然，是“国进民...

摘要： 加快社会组织的管理体制改革 文／袁绪程 　　 我国改革的主要方向是改变国家和社会合一、“党政经”合一的组织形态及其相应的制度规则，按照不同的功能定位，重建现代的政府组织、企业组织、非政府的社会组...

摘要： 让我们在改革中结伴前行

摘要：

摘要：

摘要： 教育体制改革向何处去

摘要：

摘要：

摘要：

摘要：

摘要：  举国上下都在谈论“保八”、保增长。人们心里明白，要保增长不仅是要扩内需，增投入，更重要的是调结构、改体制，尤其是在金融危机肆虐，结构和体制弊病暴露无遗之时，深化改革更为重要。然而，深化改革的关键是要有动力，改革的动力不足已为国人普遍忧虑，难怪一些学者大声疾呼寻找改革的新动力。 改革的新动力何来？动力源于激励的“制度安排”...

摘要： 　　长久以来，财政预算似乎不关百姓的事，或视为“禁区&rd...

摘要： 如何评价政改？从未来宪政的角度看，很多人不免失望，政改似乎没有大动。因为宪政概念的完整表述是权力属于共同体所有成员、有限政府、独立的审判制，三者不可或缺。但从过去*角度看，我们的改革有了很大的进步。30年前的“文革”时期是全面“专政”时期，是政治的、生活的、文化的全方位*。我记得，文革批判周扬，说他诋毁无产阶级专政是“铁桶&rd...

摘要：         国人渴望教改不知多少年了，盼久了也就麻木了。如今教育部门一纸征求意见书似乎点燃了尘封在我们心中那么一点点可怜的期盼。 我记起了10年前的一个黄昏，一位旅居海外的朋友向我讲述了他那在国内幼稚园6岁的小侄女天真的发问：“叔叔，送礼就能当班长吗？”他感叹地说：“环境污染似乎...

摘要： 岁月匆匆，斗转星移。走过了波澜壮阔的三十年，我们充满期待，开始又一个扑朔迷离的三十年。 改革再出发，我们扬帆起航。 告别难忘的2008，我们心中珍藏着太多的震撼——南方雪灾，汶川地震，两岸“大三通”，北京奥运，三鹿奶粉事件，百年一遇的金融海啸，“一半是火焰，一半是海水”的中国经济“冰火两重天&rdqu...